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《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理，加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障”“完善有利于統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的統(tǒng)計(jì)、財(cái)稅、考核制度，優(yōu)化企業(yè)總部和分支機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)地和消費(fèi)地利益分享”。此前，針對(duì)地方招商引資亂象，習(xí)近平總書(shū)記特別強(qiáng)調(diào)，“建立健全規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼政策體系”。這是黨中央為整治地方招商引資亂象、建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)作出的重要部署，也是財(cái)政更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼制度在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面發(fā)揮了積極作用，但也存在地方各自為政、政策碎片化、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，亟須通過(guò)制度性重構(gòu)加以破解。
高度重視建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要性和急迫性
建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制走向更加完善、制度優(yōu)越性充分發(fā)揮的內(nèi)在要求。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，其效力取決于市場(chǎng)的廣度和深度。從市場(chǎng)的廣度來(lái)看，市場(chǎng)半徑越大，分工程度越高，效率隨之提升。從市場(chǎng)的深度來(lái)看，體制機(jī)制越暢通，市場(chǎng)作用越能充分發(fā)揮。當(dāng)前，一些地方不規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼割裂了區(qū)域市場(chǎng)，限制了市場(chǎng)半徑的延伸，直接削弱了市場(chǎng)的廣度。因此，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼，本質(zhì)上是一場(chǎng)降成本、增效率的深刻變革，其緊迫性不言而喻。
建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。習(xí)近平總書(shū)記2020年4月在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議上，首次提出“構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，這是把握未來(lái)發(fā)展主動(dòng)權(quán)的戰(zhàn)略部署。新發(fā)展格局中，國(guó)內(nèi)大循環(huán)作為主體，依托14億多人口的超大規(guī)模市場(chǎng)，這一市場(chǎng)必須內(nèi)部可循環(huán)、能循環(huán)、循環(huán)好。我國(guó)已成為世界第二大消費(fèi)市場(chǎng)，消費(fèi)已成為經(jīng)濟(jì)循環(huán)的終點(diǎn)，也是新起點(diǎn)。各環(huán)節(jié)的高效銜接，離不開(kāi)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。若財(cái)政補(bǔ)貼僅面向本地產(chǎn)品或生產(chǎn)環(huán)節(jié)，既造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，也發(fā)出扭曲信號(hào)，阻礙資本按市場(chǎng)規(guī)律流動(dòng)，導(dǎo)致資源配置失衡，要素市場(chǎng)難以統(tǒng)一。國(guó)內(nèi)大循環(huán)并不排斥國(guó)際循環(huán)，中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放，通過(guò)國(guó)際循環(huán)提升內(nèi)循環(huán)效率，同時(shí)以國(guó)內(nèi)循環(huán)支撐更高水平對(duì)外開(kāi)放。中國(guó)在創(chuàng)造自身“兩個(gè)奇跡”的同時(shí)，為全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)了重要力量。僅僅是在“十四五”時(shí)期已經(jīng)過(guò)去的4年中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了平均5.5%的增速，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率保持在30%左右。全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，將顯著提升我國(guó)參與國(guó)際循環(huán)的質(zhì)量和深度，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)主體在全球競(jìng)爭(zhēng)中的底氣。
建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，是贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)的必要條件。現(xiàn)實(shí)中并不存在純粹的自由競(jìng)爭(zhēng)，只有堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合，才能釋放更高效率。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)，歸根到底建立在高水平全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的基礎(chǔ)之上。一個(gè)高水平、一體化的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)，能為中國(guó)企業(yè)提供無(wú)與倫比的“需求紅利”和“規(guī)模優(yōu)勢(shì)”，既能攤薄前沿技術(shù)的研發(fā)成本，也能加速創(chuàng)新成果的商業(yè)化應(yīng)用，是培育世界級(jí)創(chuàng)新型企業(yè)的戰(zhàn)略基石。反之，不規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼，不僅扭曲市場(chǎng)信號(hào)，還削弱整體競(jìng)爭(zhēng)力，妨礙我國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中搶占先機(jī)。
不規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼的成因
一段時(shí)間內(nèi)，地方政府把不規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼當(dāng)作財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的抓手，最常用的就是“財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)”：按照企業(yè)所繳納的地方稅收，全額、半數(shù)或按約定比例再返還。無(wú)論何種形式，實(shí)質(zhì)都是財(cái)政返還，都會(huì)沖擊稅法統(tǒng)一，是用不規(guī)范的減免稅把招商引資引向歧路。為把項(xiàng)目留下來(lái)，有的地方還在政府采購(gòu)里“定向傾斜”，交易外殼下藏著隱性補(bǔ)貼，典型做法就是只買(mǎi)本地，尤其是新招商引資而來(lái)的本地企業(yè)。對(duì)企業(yè)該交的行政性收費(fèi)、政府性基金開(kāi)口子減免，也是把財(cái)政資源挪給企業(yè)，同樣算財(cái)政補(bǔ)貼。無(wú)論何種形式的財(cái)政補(bǔ)貼，本質(zhì)是政府向企業(yè)單向轉(zhuǎn)移財(cái)政資源。得到了財(cái)政資源的本地企業(yè)比未得到財(cái)政資源的外地企業(yè)多出了成本優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)也因此被扭曲、被分割。
不規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼，根子在地方政府的行為邏輯：先把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量撐大，換更大的GDP數(shù)字。拼經(jīng)濟(jì)不能唯GDP，高質(zhì)量發(fā)展才是第一要?jiǎng)?wù)。GDP固然重要，但高質(zhì)量發(fā)展要的是符合新發(fā)展理念、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、就業(yè)友好的GDP。不規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼是讓渡短期利益去換稅收增量。一地稅收多了，其實(shí)在慷國(guó)家之慨、得小區(qū)域之私，把地方財(cái)政撐成“虛胖”，既誤導(dǎo)地方黨委和政府決策，又加劇財(cái)政收支緊平衡。這些地方只顧當(dāng)?shù)囟愂赵隽?，最終只會(huì)落入負(fù)和博弈，本地到手的實(shí)際增量遠(yuǎn)小于外地的損失。站在全國(guó)一盤(pán)棋角度來(lái)看，這是拿國(guó)家稅收利益為代價(jià)，稅源非正常轉(zhuǎn)移，市場(chǎng)被扭曲，政府增進(jìn)市場(chǎng)作用所需的財(cái)力也被掏空，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)跟著受影響。
綜合施策建立健全規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼政策體系
針對(duì)地方政府的行為，要在保護(hù)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的同時(shí)進(jìn)行有效約束。大國(guó)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是必須發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。中央制定政策不是要把地方管死，而是要體現(xiàn)政策的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)地方用更好的公共服務(wù)、更優(yōu)的基礎(chǔ)設(shè)施、更佳的營(yíng)商環(huán)境作為招商引資的重要抓手，栽好梧桐樹(shù)、自有鳳凰來(lái)。
地方政府做大GDP要與當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦相結(jié)合。注重發(fā)揮當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢(shì)，在激發(fā)市場(chǎng)活力上大做文章，確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，要體現(xiàn)在把資源配置到最合適、效率最高的地方上，而不是以短期GDP論英雄。要將短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌起來(lái)，按照與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的財(cái)政制度要求，加快建立健全規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼政策體系。
財(cái)政補(bǔ)貼政策要與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)相適應(yīng)。看待財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)持理性態(tài)度，財(cái)政補(bǔ)貼只要做到經(jīng)營(yíng)主體一視同仁，并把績(jī)效排在首位，就能成為有效政策工具。要立足國(guó)情，建立一套規(guī)范、透明、可問(wèn)責(zé)的補(bǔ)貼制度框架；主動(dòng)對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，形成經(jīng)得住檢驗(yàn)的“中國(guó)方案”；統(tǒng)籌財(cái)政支出與稅費(fèi)基金減免，堅(jiān)持量力而行、高效運(yùn)行；構(gòu)建全周期績(jī)效評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保補(bǔ)貼資金“好鋼用在刀刃上”，建立貫穿事前、事中、事后全過(guò)程的績(jī)效管理體系。
有效落實(shí)規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼政策體系。必須做到嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)違規(guī)返還、變相減免等行為，發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，讓地方不規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼政策無(wú)處藏身且無(wú)法發(fā)揮作用。加大政策宣介，釋放明確信號(hào)，切斷企業(yè)與地方結(jié)成損害國(guó)家利益的念想，真正構(gòu)建親清政商關(guān)系。
約束地方政府濫用財(cái)政補(bǔ)貼政策的行為。健全預(yù)算制度，增強(qiáng)預(yù)算約束力。地方預(yù)算能公開(kāi)的一律公開(kāi)，讓預(yù)算資金的流向得到充分監(jiān)督，做到無(wú)預(yù)算不支出。稅費(fèi)基金減免必須于法有據(jù)，任何口頭承諾一律無(wú)效。對(duì)濫用補(bǔ)貼造成市場(chǎng)分割的，除問(wèn)責(zé)相關(guān)責(zé)任人之外，按照涉事金額扣減中央轉(zhuǎn)移支付，增加違規(guī)成本，更好體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)約束功能。
大力推進(jìn)地方財(cái)政科學(xué)管理。將有限的財(cái)政資金用到刀刃上，補(bǔ)貼資金要聚焦補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈、延鏈，補(bǔ)齊本地供應(yīng)鏈短板，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，充分體現(xiàn)地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。如此，方能以規(guī)范、高效、可持續(xù)的財(cái)政補(bǔ)貼政策體系，為全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)夯實(shí)微觀基礎(chǔ)。
（作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)）
責(zé)任編輯：朱蕾
